RVaktuell - Fachzeitschrift und amtliche Mitteilungen
RVaktuell - Fachzeitschrift und amtliche Mitteilungen der Deutschen Rentenversicherung

Ein Blick zurück: Kapitaldeckung in der gesetzlichen Rentenversicherung

RVaktuell 4/2022
Die aktuelle Diskussion um die Einführung einer teilweisen Kapitaldeckung in der gesetzlichen Rentenversicherung (RV) wirft viele Fragen hinsichtlich der konkreten Umsetzung auf. Ein Rückblick auf die Umsetzung der Kapitaldeckung in den Anfangsjahren der gesetzlichen RV zeigt, dass eine Reihe von Fragen z.B. nach der Höhe des Kapitalstocks und der Verwendung des Deckungskapitals, die sich heute wieder stellen, in der Vergangenheit auf sehr unterschiedliche Weise beantwortet wurden.
Matthias Römer ist Mitarbeiter im Dezernat Entwicklungsfragen der Sozialen Sicherheit und Altersvorsorge in der Abteilung Forschung und Entwicklung der Deutschen Rentenversicherung Bund.

1. Aussagen im Koalitionsvertrag

Der Koalitionsvertrag der SPD, Grünen und FDP sprach sich im Herbst 2021 für die Einführung einer teilweisen Kapitaldeckung in der gesetzlichen RV aus:

„[Wir] werden (…) zur langfristigen Stabilisierung von Rentenniveau und Rentenbeitragssatz in eine teilweise Kapitaldeckung der gesetzlichen Rentenversicherung einsteigen. Diese teilweise Kapitaldeckung soll als dauerhafter Fonds von einer unabhängigen öffentlich-rechtlichen Stelle professionell verwaltet werden und global anlegen. Dazu werden wir in einem ersten Schritt der Deutschen Rentenversicherung im Jahr 2022 aus Haushaltsmitteln einen Kapitalstock von 10 Milliarden Euro zuführen.“

In der öffentlichen Diskussion wurde bereits mehrfach auf die vielen offenen Fragen bei der Umsetzung hingewiesen. Es stellt sich insbesondere die Frage, wie die zusätzliche Kapitaldeckung zur Stabilisierung von Rentenniveau und Beitragssatz beitragen sollen und – daraus folgend – die Fragen nach Größe und Aufbau des Kapitalstocks 1 1 S. z.B. Pimpertz, Schüler, (2022): Kapitaldeckung in der gesetzlichen Rente und privaten Altersvorsorge. Offene Fragen für die neue Legislaturperiode; In: Gutachten im Auftrag der INSM - Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft, Köln. . Neben den Fragen der konkreten Umsetzung, wurde in der Diskussion auch auf den Zeitpunkt der Einführung angesichts der geburtenstarken Jahrgänge im baldigen Rentenalter hingewiesen. Ebenfalls wird zudem auf die lange Vorlaufzeit des Ansparens hingewiesen, um eine „Rentenlücke“ zu schließen 2 2 S. z.B. Börsch-Supan, 19.5.2022,www.wiwo.de/politik/deutschland/debatte-um-renteneintritt-die-rente-mit-70-ist-grober-unfug/28358958.html (abgerufen am 27.6.2022). .

In der Diskussion um die konkrete Umsetzung einer teilweisen Kapitaldeckung in der gesetzlichen RV lohnt ein Blick zurück. In den Jahrzehnten nach Einführung der gesetzlichen RV wurde diese bereits teilweise im Kapitaldeckungsverfahren finanziert. Die Umsetzung fiel dabei im Laufe der Jahrzehnte sehr unterschiedlich aus und zeigt, dass eine Reihe von Fragen, die sich auch heute wieder stellen, bereits auf verschiedene Weise beantwortet wurden.

2. Finanzierung

Seit dem Jahr 1969 wird die gesetzliche RV im Rahmen des Umlageverfahrens finanziert 3 3 Mit der Rentenreform von 1957 wurden die Weichen in Richtung Umlageverfahren gestellt, das dann ab 1969 endgültig praktiziert wurde.; vgl. Roßbach (2022): 65 Jahre umlagefinanzierte Rentenversicherung. In: Bericht für die Bundesvertreterversammlung der Deutschen Rentenversicherung Bund am 22. Juni 2022. . Die laufenden Einnahmen eines Jahres decken die Ausgaben des gleichen Jahres. Abgesehen von einer Reserve zur Kompensation konjunktureller Einnahmeschwankungen („Nachhaltigkeitsrücklage“, früher „Schwankungsreserve“)  werden keine Rücklagen gebildet. Seit August 2004 ist für die Höhe der Nachhaltigkeitsrücklage ein Korridor zwischen 0,2 und 1,5 Monatsausgaben zu eigenen Lasten festgelegt: Fällt die Nachhaltigkeitsrücklage voraussichtlich unter die Höhe von 0,2 Monatsausgaben am Ende eines Jahres, wird der Beitragssatz erhöht. Übersteigt die Nachhaltigkeitsrücklage aller Voraussicht nach am Ende eines Jahres die Höhe von 1,5 Monatsausgaben, ist der Beitragssatz grundsätzlich zu senken; diese Regelung ist allerdings nach geltendem Recht bis 2025 ausgesetzt.  Die Ausgaben ergeben sich überwiegend aus den gewährten Leistungen für eine Alters-, Hinterbliebenen- oder Erwerbsminderungsrente. Die Einnahmen bestehen im Wesentlichen aus Beiträgen sowie Bundes- und Steuerzuschüssen. Die Beitragseinahmen werden dabei durch den Beitragssatz und die versicherte Lohnsumme bestimmt. Bei der Beitragssatzhöhe wird nicht nach individuellen Merkmalen (z.B. Geburtsjahr) unterschieden. Außerdem geht man von einem Fortbestand der Versicherung und dem Eintritt künftiger Generationen in die Versicherung aus.

Im Gegensatz zum Umlageverfahren, werden in einem kapitalgedeckten Finanzierungsverfahren grundsätzlich die Einnahmen für den Aufbau eines Kapitalstocks verwendet, um daraus, unter Berücksichtigung von möglichen Erträgen, später Renten zu zahlen. Da die gesetzliche RV nicht immer ausschließlich umlagefinanziert war, lohnt ein Vergleich mit früheren Finanzierungsverfahren. Für einen Vergleich unterschiedlicher Finanzierungsverfahren schlägt Thullen (1977) eine Klassifikation von verschiedenen Finanzierungsverfahren nach zwei Merkmalen vor: Länge des Deckungsabschnittes (d.h. der Zeitraum, für den der Beitragssatz festgelegt wird), und die gewünschte Höhe des Kapitalstocks am Ende dieses Deckungsabschnittes 4 4 Thullen (1977), Mathematische Methoden der Sozialen Sicherheit. Verlag Versicherungswirtschaft, Karlsruhe. .Für das aktuelle Umlageverfahren der gesetzlichen RV beträgt der Deckungsabschnitt ein Jahr und die Höhe der Reserve am Ende des Deckungsabschnitts, abgesehen von der Nachhaltigkeitsrücklage, null. Das war nicht immer Fall.

3. Ein Blick zurück

Im Jahr 1889 wurde die gesetzliche RV mit dem Gesetz betreffend die Invaliditäts- und Altersversicherung (IuAVG) in Deutschland eingeführt. In §20 IuAVG wird die Beitragssatzberechnung wie folgt festgelegt 5 5 Das Gesetz wurde am 22.6.1889 im Reichgesetzblatt veröffentlicht und trat am 1.1.1891 in Kraft. :

„Die Höhe der Beiträge ist unter Berücksichtigung der in Folge von Krankheiten entstehenden Ausfälle so zu bemessen, daß durch dieselben gedeckt werden die Verwaltungskosten, die Rücklagen zur Bildung eines Reservefonds , die durch Erstattung von Beiträgen voraussichtlich entstehenden Aufwendungen, sowie der Kapitalwerth der von der Versicherungsanstalt aufzubringenden Antheile an denjenigen Renten, welche in dem betreffenden Zeitraum voraussichtlich zu bewilligen sein werden.“

Der Beitragssatz sollte zunächst für zehn Jahre festgelegt werden 6 6 S. § 20 IuAVG. . Bis zum Ende dieses Deckungsabschnitts sollte sich ein Kapitalstock ansammeln, der alle in diesen zehn Jahren neu gewährten Renten deckt. Das bedeutet: Sollte es zur Einstellung der Versicherung kommen, dann könnten alle Renten für deren gesamte Laufzeit durch Verzehr des Kapitalstocks unter Berücksichtigung der Erträge bedient werden. Daneben sollte ein Reservefonds aufgebaut werden. Dieser sollte 20% der „in dieser Periode der Versicherungsanstalt voraussichtlich zur Last fallenden Renten“ betragen 7 7 S. §21 IuAVG. . Im Gegensatz zum Kapitalstock sollte der Reservefonds nicht verzehrt werden 8 8 Aus §21 IuAVG: „Der Reservefonds sowie dessen Zinsen dürfen, solange der erstere die vorgeschriebene Höhe noch nicht erreicht hat, nur in dringenden Bedarfsfällen mit Genehmigung des Reichs-Versicherungsamts angegriffen werden.“ . Sobald er den angestrebten Umfang erreicht hätte, sollten nur seine Erträge zur Senkung des Beitragssatzes bzw. zur Kompensation von Beitragsausfällen genutzt werden 9 9 Verhandlungen des Reichstages, 7.Legislaturperiode – IV Session 1888/89, Fünfter Band, Zweiter Anlageband S.1102 (Aktenstück 141, Bericht der sechsten Kommission). . Dieser mögliche Verwendungszweck wurde im IuAVG allerdings nicht explizit erwähnt.

 

Der Aufbau des Kapitalstocks erfolgt durch Beiträge der Versicherten und Arbeitgeber 10 10 Der Reichszuschuss betrug 50 Reichsmark pro laufender Rente (§ 26 IuAVG). .

Die Beiträge dienen, neben der Deckung laufender Kosten, zum Aufbau eines Kapitalstocks zur lebenslangen Finanzierung der in dem 10-Jahreszeitraum neubewilligten Renten, nicht jedoch der erworbenen Anwartschaften der Versicherten, die mit Ende des Deckungsabschnittes noch nicht in Rente gegangen sind. In diesem Finanzierungsverfahren wird deutlich, dass die Anwartschaften der Versicherten, die noch im Erwerbsleben verbleiben, nicht kapitalgedeckt sind. Bei Einstellung der Versicherung wären ausschließlich die bereits bewilligten Renten kapitalgedeckt. Das Finanzierungsverfahren wurde zum Zeitpunkt der Einführung „Kapitaldeckungsverfahren“ genannt.  In der Literatur wird auch von der „Rentenwertumlage“ gesprochen, weil es sich um ein „Umlageverfahren der Deckungskapitale“ oder „Rentenwertumlageverfahren“ handelt, da der Fokus auf der Bildung eines Kapitalstocks zur Deckung der laufenden Renten liegt 11 11 S. Thullen, a.a.O, S. 139. . Unabhängig von den Begrifflichkeiten ist aber festzuhalten, dass mit dem 1889 eingeführten „Kapitaldeckungsverfahren“ in der gesetzlichen RV keine Deckung aller Rentenanwartschaften angestrebt wurde, sondern der Aufbau eines Kapitalstocks, der die laufenden Renten sowie die in dem jeweiligen 10-Jahresabschnitt neu zu bewilligenden Renten abdeckt.

Bereits zehn Jahre nach der Einführung gab es eine Reform der Beitragssatzberechnung. Es zeigte sich, dass einzelne Versicherungsanstalten in finanzielle Nöte gerieten 12 12 Verhandlungen des Reichstages, 10. Legislaturperiode – I. Session 1898/1900, Erster Anlageband, Nr.93 Denkschrift zum Entwurf eines Invalidensicherungsgesetzes, S.759. . Man ging zudem davon aus, dass im Rahmen des bis dahin praktizierten Kapitaldeckungsverfahrens („Rentenwertumlage“), aber auch bei Umstieg auf ein Umlageverfahren zukünftig deutlich höhere Beiträge als bisher nötig seien 13 13 Ibid., S.798 .Das sollte möglichst vermieden werden.

Im Rahmen des Invalidenversicherungsgesetz (IVG) vom 13.7.1899 wurde die Beitragssatzberechnung (§ 32 Abs.2 IVG) wie folgt gefasst 14 14 Das Gesetz trat am 1.1.1900 in Kraft. :

 

„Die Beiträge sind so zu bemessen, daß durch dieselben gedeckt werden die Kapitalwerthe der den Versicherungsanstalten zur Last fallenden Beträge der Renten, die Beitragserstattungen und die sonstigen Aufwendungen der Versicherungsanstalten.“

Diese Art der Beitragssatzberechnung unterschied sich von der bisherigen Berechnung. Bisher gab es einen Deckungsabschnitt von zehn Jahren, nun sollte der Beitragssatz unbegrenzt gelten – ohne jedoch, dass eine Änderung grundsätzlich ausgeschlossen wurde 15 15 Im Gesetz wurde die Beiträge pro Lohnklasse zunächst für zehn Jahre festgelegt. S. §32 Abs.1 IVG. . Bisher war der angestrebte Kapitalstock am Ende eines Deckungsabschnittes festgelegt – in Höhe der neugewährten und laufenden Renten. Über die Höhe des nun angestrebten Kapitalstocks gibt es unterschiedliche Auffassungen. Eine Reihe von Autoren sehen in der Neufassung der Beitragssatzberechnung im IVG eine stärkere Hinwendung zur Kapitaldeckung. Das wird bereits an der Namensgebung für das Finanzierungsverfahren ab 1900 deutlich. Im Gesetzentwurf wird von dem Finanzierungsverfahren als Prämienverfahren oder Verfahren der allgemeinen Durchschnittsprämie gesprochen, weil nun von einem zeitlich unbegrenzten Deckungsabschnitt mit einer konstanten Prämie ausgegangen wurde. Eine oft zitierte damalige Kommentierung von Heinrich Rosin sprach hingegen von einer Anwartschaftsdeckung seit dem Gesetz zur Invalidenversicherungsgesetz von 1899, d.h. einer Kapitaldeckung nicht nur der laufenden, neu bewilligten Renten, sondern auch der Anwartschaften von Versicherten 16 16 S. Rosin (1905), Recht der Arbeiterversicherung (Zweiter Band). Berlin: Guttentag. S.445. . Ähnlich äußerten sich auch spätere Autoren. Beispiele dafür sind Köhler in: Ruland (1990, S.64): „Zugleich modifizierte man für die Beitragsbemessung das Kapitaldeckungsverfahren zu einem Prämienverfahren (Anwartschaftsdeckungsverfahren): § 32 Abs. 2 IVG bestimmte, daß nunmehr alle Kapitalwerte der Renten, Erstattungsanprüche und sonstiger Aufwendungen gedeckt sein mußten und nicht mehr nur die Leistungen, die in der jeweiligen Beitragsperiode vorrausichtlich anfielen.“ 17 17 S. S. 64 in Köhler (1990), Entwicklungslinien der 100jährigen Geschichte der gesetzlichen Rentenversicherung: Die Zeit von 1891 -1957, S. 51- 92 In: Ruland (1990) Handbuch der gesetzlichen Rentenversicherung. Luchterhand.

Ähnlich äußerte sich Haerendel in: Rische, Schmähl (2012, S. 17): „(…) das periodenweise Kapitaldeckungsverfahren des IAVG wurde zum Verfahren der allgemeinen Durchschnittsprämie hin erweitert, das heißt, es mussten nun mehr nicht nur die Leistungen, sondern auch alle Kapitalwerte der Renten, Erstattungsansprüche und sonstigen Aufwendungen der Periode gedeckt sein, was dem zeitgenössischen Ideal der Anwartschaftsdeckung entsprach.“ 18 18 S. Haerendel (2000),Die Gesetzliche Rentenversicherung von den Anfängen bis zum wiedervereinigten Deutschland. In: Eichenhofer, Rische, Schmähl (2012) Handbuch der gesetzlichen Rentenversicherung SGB VI. Luchterhand (2. Auflage), S. 17.

Diese scheinbar stärkere Hinwendung zur Kapitaldeckung wurde jedoch bereits zur damaligen Zeit aus Sicht der Versicherungsmathematik grundsätzlich anders eingeschätzt: „Das allgemeine Prämiendurchschnittsverfahren wie es in der deutschen Invalidenversicherung ohne Trennung der Generationen auftritt, liefert nämlich keine Anwartschaftsdeckung.“ 19 19 S. S. 194 in Loewy, Alfred (1909) Deckungsmittel der sozialen Versicherung, In: Manes (1909) Versicherungslexikon (Ergänzungsband), S. 180 – 196. , 20 20 In der Diskussion über den empirischen Grad der Kapitaldeckung nach 1900 wird auf die fehlende Trennung der Generationen hingewiesen. In den Verhandlungen des Reichstages, 10. Legislaturperiode – I. Session 1898/1900, Erster Anlageband, Nr.93, Denkschrift zum Entwurf eines Invalidensicherungsgesetzes, wird auf S. 788 der nötige Beitragssatz für die erste Generation aufgrund des Versicherungsbeginns im höheren Lebensalter berechnet und auf alle kommenden Generationen umgelegt. Alle künftigen Generationen tragen daher die Mehrkosten für die erste Generation mit. Das bedeutet aber auch, dass bei Einstellung der Versicherung ein Fehlbetrag entsteht, d.h., die Anwartschaften der Versicherten sind nicht vollständig gedeckt, was in einem Anwartschaftsverfahren nötig wäre.

Auch Rosin, der Autor der oft zitierten Kommentierung, räumt das in einer späteren Veröffentlichung ein 21 21 S. Rosin (1914), Prämiendurchschnittsverfahren und Anwartschaftsdeckung. In: Monatsschrift für Arbeiter- und Angestellten-Versicherung, 2. Jahrgang, Nr. 1/2, S.95-107. Vgl. S. 102. . Dennoch wird auch in aktuelleren Dokumenten, wie bereits erwähnt, von einer Anwartschaftsdeckung gesprochen. Darauf verweist beispielsweise Thullen (1980, S.92): „Die Anwendung des Verfahrens der allgemeinen Durchschnittsprämie etwa auf ein neu zu gründendes Rentensystem kann zwar zu einer starken Kapitalanhäufung führen, doch ist dies keine Eigentümlichkeit des Verfahrens, das nicht mit der Anwartschaftsdeckungsverfahren (der vollen Kapitalisation) verwechselt werden darf, wie es nicht selten auch in offiziellen Dokumenten geschieht.“ 22 22 S. dazu auch Manow (2000), Kapitaldeckung oder Umlage: Zur Geschichte einer anhaltenden Debatte. In: Fisch, Haerendel (2000) Geschichte und Gegenwart der Rentenversicherung in Deutschland. Duncker & Humboldt, der auf Mörschel (1990), Die Finanzierungsverfahren in der Geschichte der gesetzlichen Rentenversicherung. In: Deutsche Rentenversicherung (9-10/1990). S. 619 – 661 verweist. Mörschel (1990, S.627) schreibt: „Die in der Literatur vielfach geäußerte Ansicht, daß das 1900 eingeführte Finanzierungverfahren der allgemeinen Durchschnittsprämie ein Anwartschaftsdeckungsverfahren gewesen sei, ist daher nicht richtig.“ Aus empirischer Sicht zeigt sich, dass es zu einer starken Kapitalakkumulation bis 1911 kam 23 23 S. Mörschel (1990), S. 628. .

Ohne den empirischen Kapitaldeckungsgrad, der sich aus der Neufassung der Beitragssatzberechnung in §32 Abs. 2 IVG ergibt, abschließend zu beurteilen, lässt sich aus theoretischer Sicht sagen, dass ein Finanzierungsverfahren der allgemeinen Durchschnittsprämie jeden Grad der Kapitaldeckung zulässt – von Null im Rahmen eines Umlageverfahrens bis zu einer vollständigen Kapitalisation 24 24 S. Thullen (1977, S.147). .

Im Jahr 1911 wurde der Paragraph zur Beitragssatzberechnung in der Reichversicherungsordnung neu gefasst, aber die Berechnung blieb unverändert 25 25 Vgl. Reichversicherungsordnung (RVO) vom 19.7.1911 – S. § 1389: „Zur Festsetzung der Höhe der Beiträge wird für die Gesamtheit der Versicherten der jährliche Durchschnittsbetrag berechnet. Er ist so zu bemessen, daß der Wert aller künftigen Beiträge samt dem Vermögen den Betrag deckt, der nach der Wahrscheinlichkeitsrechnung mit Zins und Zinseszins erforderlich ist, um alle zukünftigen Aufwendungen der Versicherungsanstalten zu bestreiten.“ . Es blieb beim Verfahren der allgemeinen Durchschnittsprämie, wie zuvor beschrieben, dass keinen Grad der Kapitalisation eindeutig festlegt. Nach dem 1. Weltkrieg und der Inflation wurde der Kapitalstock weitgehend entwertet. In der Zwischenkriegszeit wurden keine grundsätzlich neuen Finanzierungsverfahren eingeführt. Zu Beginn der Zwanziger Jahre gab es kurzeitig ein Umlageverfahren 26 26 S. Mörschel (1990), S. 631. , bevor man zu Beginn der Dreißiger Jahre wieder zum Finanzierungsverfahren der allgemeinen Durchschnittsprämie zurückkehrte 27 27 Gesetz zur Erhaltung der Leistungsfähigkeit der Invaliden, der Angestellten- und der Angestellten- und der knappschaftlichen Versicherung vom 7.12.1933. . Die bisherigen Ausführungen bezogen sich auf die Arbeiterrentenversicherung. Das Finanzierungsverfahren der 1911 neugegründeten Angestelltenversicherung war das Verfahren der allgemeinen Durchschnittsprämie 28 28 Versicherungsgesetz für Angestellte vom 20.12.1911. Besonderheit war die Trennung nach Generationen bei der Beitragssatzberechnung. S. Loewy, Alfred (1914) „Nachschrift zu vorstehender Abhandlung“ In: Monatsschrift für Arbeiter- und Angestellten-Versicherung, 2 Jahrgang, Nr. 1/2. Vgl. S.106. . Auch hier gab es einen zwischenzeitlichen Umstieg auf ein Umlageverfahren in den Jahren der Inflation 29 29 Mörschel (1990), S. 641. .

4. Vergleich der Finanzierungsverfahren


Die Klassifikation der Finanzierungsverfahren nach Länge des Deckungsabschnitts und angestrebtem Umfang des Kapitalstocks am Ende des Deckungsabschnitts ist auch geeignet, die Entwicklung des Finanzierungsverfahrens der gesetzlichen RV nach dem 2. Weltkrieg und die Unterschiede zu seiner Ausgestaltung Ende des 19. Jahrhunderts aufzuzeigen. Zunächst wurden die Leistungen der Angestellten- und Arbeiterversicherung durch ein Umlageverfahren finanziert 30 30 Mörschel (1990), S. 653. . Erst mit der Rentenreform von 1957 kam es mit dem Übergang auf das sog. Abschnittsdeckungsverfahren zu einer wesentlichen Änderung des Finanzierungsverfahrens. Danach war der Beitragssatz für einen Deckungsabschnitt von zehn Jahren so festzulegen, dass die Einnahmen zur Deckung der in diesem Zeitraum zu erwartenden Rentenausgaben ausreichten; die komplette Deckung der laufenden Renten für deren gesamte Laufzeit durch einen entsprechenden Kapitalstock wurde dagegen nicht mehr angestrebt. Allerdings sollten die Beitragseinnahmen auch sicherstellen, dass am Ende des Deckungsabschnitts eine Reserve in Höhe von einer Jahresausgabe angespart war. Eine Übersicht der Unterschiede in den Finanzierungsverfahren der gesetzlichen RV im Zeitverlauf zeigt Tabelle 1.

Tabelle 1: Unterschiede in den Finanzierungsverfahren der gesetzlichen RV im Zeitverlauf

FinanzierungsverfahrenDeckungsabschnitt
für Beitragssatz-berechnung
Höhe des Vermögens am Ende des DeckungsabschnittsWann? Wer bringt die Mittel auf?Verwendung der Mittel
Kapitaldeckungsverfahren10 JahreBarwert der laufenden Renten1889-1899
Versicherte
und Arbeitgeber
Verzehr von Reserven
Nur Erträge bei Reservefonds
Allgemeine DurchschnittsprämieUnbegrenztNicht festgelegtAb 1900Verzehr von Reserven
Abschnittsdeckungsverfahren
10 JahreAusgaben eines Jahres Ab 1957Verzehr von Reserven
Umlageverfahren1 JahrAusgaben in Monaten (unterschiedliche Grenzwerte im Zeitverlauf). Aktuell: 0,2 bis 1,5 Monatsausgaben.Ab 1969Verzehr von Reserven

5. Aktuelle Diskussion und der Blick zurück

In der derzeitigen Diskussion wird oft auf die vielen offenen Fragen zur konkreten Umsetzung einer teilweisen Kapitaldeckung in der gesetzlichen RV hingewiesen. Aktuell sollen der RV in einem ersten Schritt zehn Milliarden Euro zur Verfügung gestellt werden. Eine konkretes Sicherungs- oder Beitragsziel einer solchen teilweisen Kapitaldeckung wurde bisher noch nicht offiziell genannt. Das lässt demnach noch keine Rückschlüsse auf die nötige Größe des künftigen Kapitalstocks zu.

Aus historischer Sicht zeigt sich zunächst, dass es innerhalb der gesetzlichen RV stets auch nur eine teilweise Kapitaldeckung gab. Zu Beginn der gesetzlichen RV gab es ein klar definiertes Ziel für die Höhe des Kapitalstocks – der Wert der in einem Deckungsabschnitt neu gewährten Renten während ihrer gesamten Laufzeit. Der Aufbau des Kapitalstocks fiel dabei den Beitragszahlern zu, ohne dass die eigenen Anwartschaften in vollem Umfang kapitalgedeckt waren. Das wird insbesondere zu Beginn der gesetzlichen RV deutlich. Die Versicherten tragen mit den Beiträgen zum Aufbau des Kapitalstocks bei, der die neugewährten Renten deckt 31 31 Diese „Solidarhaftung“ gilt auch für das Finanzierungsverfahren ab dem Jahr 1900. S. Thullen (1980). Finanzierungsverfahren der sozialen Rentenversicherung. In: Zeitschrift für die gesamte Versicherungswissenschaft, Nr. 1/80 S. 89-109. Vgl. S.106f. .

Im Zuge des Invalidensicherungsgesetzes aus dem Jahr 1900 wurde das klar definierte Ziel für die Höhe des Kapitalstocks wieder aufgeben. Eine Kapitalsammlung ist in diesem Finanzierungsverfahren durchaus möglich – was auch der Fall war – aber die Höhe des angesammelten Kapitalstocks ist nicht mehr explizit festgelegt, sondern abhängig von der Entwicklung künftiger Ausgaben und Einnahmen.

In der aktuellen Diskussion ist noch unklar, ob der aufzubauende Kapitalstock im Laufe der Zeit verzehrt werden soll oder nur dessen Erträge zur Finanzierung von Renten genutzt werden sollen. Aus historischer Sicht gab es beide Modelle innerhalb der gesetzlichen RV – auch parallel. Zunächst wurde bei Einführung ein Kapitalstock aufgebaut, der, unter Berücksichtigung möglicher Erträge, auch wieder verzehrt wurde, um die laufenden Renten zu bezahlen. Gleichzeitig wurde ein Reservefonds aufgebaut, bei dem das Kapital grundsätzlich erhalten bleiben und ausschließlich die Erträge zur Senkung des Beitragssatzes bzw. zur Kompensation von Beitragsausfällen genutzt werden sollten. Der Reservefonds wurde aber bereits nach zehn Jahren wieder aufgelöst.

Für die heutige Diskussion sind zudem die damaligen demographischen Umstände von Bedeutung. Zu Beginn der gesetzlichen RV fielen zunächst nur geringe Ausgaben an u.a. aufgrund der hohen Altersgrenze. Eine steigende Versichertenzahl bei langsam steigender Rentnerzahl führte zunächst zu einem schnellen Aufbau des Kapitalstocks. Die heutigen demographischen Rahmenbedingungen unterscheiden sich davon grundlegend: Heute würden neben den Ausgaben für den Aufbau des Kapitalstocks, bereits in weitaus größerem Umfang laufende Ausgaben für Renten anfallen als bei Einführung der teilweisen Kapitaldeckung in den ersten Jahrzehnten nach Einführung der gesetzlichen RV.

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