RVaktuell - Fachzeitschrift und amtliche Mitteilungen
RVaktuell - Fachzeitschrift und amtliche Mitteilungen der Deutschen Rentenversicherung
Forschung Veranstaltungen

FNA-Jahrestagung 2021

Irgendwie ganz anders und doch auch sehr vertraut fühlte sich die Jahrestagung des Forschungsnetzwerkes Alterssicherung (FNA) im Jahr 2021 zum Thema „Nachhaltigkeit in der Alterssicherung“ an. Anders, da die Corona-Pandemie eine digitale Veranstaltung notwendig machte. Vertraut, da das Publikum dennoch wie gewohnt rege mit den Referentinnen und Referenten und untereinander diskutierte. Letzteres lag sicher nicht nur an den spannenden wissenschaftlichen Vorträgen, sondern auch an der kompetenten Zuhörerschaft und der bewährt guten Moderation von Prof. Dr. Johannes Varwick (Universität Halle). Diese Vertrautheit lag aber vermutlich auch am Thema „Nachhaltigkeit“. Hinter dem schillernder Begriff, so ließ sich während der Tagung lernen, verbergen sich Diskurse über die Alterssicherung, die die Rentenversicherung bereits in ihrer Gründungszeit begleitet haben – die damals allerdings noch nicht mit Nachhaltigkeit umschrieben wurden. Anders als in den vergangenen Jahren konnte im digitalen Format auf eine Beschränkung der Anzahl der Teilnehmenden verzichtet werden. Mit kontinuierlich zwischen 150 und 220 Personen in der Zoom-Konferenz und weiteren ca. 300–400 Personen im Livestream war das diesjährige Publikum sehr viel größer als in den Räumlichkeiten der Rentenversicherung (RV) möglich gewesen wäre. Das rege Interesse unterstrich die Rolle der FNA-Jahrestagung als wichtigste Fachtagung im Bereich der Alterssicherung für Wissenschaft, Verwaltung und Sozialpolitik.

Eröffnung – Nachhaltigkeit in der RV

Die Präsidentin der Deutschen Rentenversicherung Bund, Gundula Roßbach, eröffnete die Veranstaltung und verwies mit Blick auf die groben Entwicklungslinien darauf, dass der Begriff der Nachhaltigkeit heute vielfach verwendet wird, um angestrebte Ziele zu legitimieren und positiv zu besetzen. Es handelt sich gleichzeitig um einen sehr abstrakten Begriff, der viele Facetten umfasst, weshalb die Tagung auch zum Ziel hat, präzise Nachhaltigkeitsbegriffe herauszuarbeiten. Am Beispiel der „Schwankungsreserve“ machte sie deutlich, dass die Umbenennung in „Nachhaltigkeitsrücklage“ zwar den Begriff Nachhaltigkeit einführt, jedoch nicht für eine langfristige Absicherung des Alterssicherungssystems sorgt. Als weiteren wesentlichen Aspekt stellte Roßbach die Nachhaltigkeit der Rentenversicherung als Unternehmen heraus. Die Deutsche Rentenversicherung Bund hat eine Nachhaltigkeitsstrategie erstellt und sich zum Ziel gesetzt bis 2030 CO2 neutral zu sein. Weiter sind die Stärkung von Gesundheit und Motivation sowie die Digitalisierung der Verwaltung zentrale Ziele für das Unternehmen.

Verbindungslinien zwischen Nachhaltigkeit und Alterssicherung

Im Anschluss an diese Einführung beleuchtete die Historikerin Prof. Dr. Elke Seefried (RWTH Aachen) aus zeithistorischer Perspektive die verschiedenen Schwerpunktverlagerungen des Nachhaltigkeitsbegriffs. Ausgehend von einem veränderten Umweltbewusstsein verband sich Anfang der siebziger Jahre unter Bezugnahme auf die für den Club of Rome angefertigte Studie „Die Grenzen des Wachstums“ nachhaltige Entwicklung mit einem Verzicht auf Wirtschaftswachstum. Da eine konsequente Umsetzung allerdings die Fortentwicklung des globalen Südens beeinträchtigt hätte, verständigten sich die Verantwortlichen 1972 auf der Umweltkonferenz der Vereinten Nationen in Stockholm stattdessen auf die Empfehlung, sich an qualitativem Wachstum zu orientieren.

Diese Verknüpfung von internationaler Umwelt- und Entwicklungspolitik zog sich auch durch die achtziger Jahre. In dieser Phase sei „nachhaltiges Wachstum“ langsam zum hegemonialen Leitbild geworden. Seefried verwies hier auf die 1983 gegründete Weltkommission für Umwelt und Entwicklung (Brundtland-Kommission), die die Verteilungsfragen zwischen Nord und Süd noch intensiver in den Vordergrund der Debatte stellte. Obwohl sich Seefried zufolge viele politische Forderungen nicht umsetzen ließen, seien unter Mithilfe von Umwelt-NGOs, Umweltgruppen und den Grünen wichtige Initiativen angestoßen worden. Im Zuge dessen fand schließlich Anfang der neunziger Jahre eine Weitung des Nachhaltigkeitsbegriffs statt, der nun Partizipation, Frauenrechte  oder allgemein globale Solidarität mit einschloss. Nach und nach sei immer mehr unter das Leitbild Nachhaltigkeit subsumiert worden (insbesondere: wirtschaftliches Wachstum und die Schaffung von Arbeitsplätzen). Spätestens Ende der neunziger Jahre lässt sich laut Seefried eine neue Diskursphase erkennen, in welcher der ökonomischen Komponente des Nachhaltigkeitsbegriffs mehr Gewicht zuteil wurde. Anfang der 2000er Jahre sei das Thema Nachhaltigkeit schließlich auch in die rentenpolitische Diskussion eingezogen. Hier dominierten ebenfalls ökonomische Aspekte wie Finanzierbarkeit, Generationengerechtigkeit, Nachhaltigkeitsfaktor etc. Obwohl es Ende der neunziger Jahre Bemühungen gab, den Nachhaltigkeitsbegriff wieder stärker zur ökologischen Dimension zurückzuführen, blieb die Weitung, wie Seefried am Beispiel der Nachhaltigkeitsziele der Vereinten Nationen eindrücklich verdeutlichte, weiterhin bestehen. Resümierend stellte sie fest, dass es sich beim Begriff der Nachhaltigkeit auch um eine „kongeniale politische Kommunikationsstrategie“ handelt, unter die sämtliche – auch widersprüchliche – Ziele gefasst werden. Das lasse aber auch die Konturen des Konzepts verschwimmen und schränke den wissenschaftlichen Erklärungswert ein.

Prof. Dr. Philip Manow (Universität Bremen) skizzierte in einem historischen Rückblick seit den Anfängen der RV, wie sich das Verständnis von ökonomischer Nachhaltigkeit der Alterssicherung und entsprechende Argumentationen dazu über die Zeit gewandelt haben – auch wenn der Begriff selbst, wie Seefried schon darlegte, erst spät Eingang in diese Debatte fand. Zwischen 1880 und 1925, von Manow als liberale Phase bezeichnet, sei die Auffassung vorherrschend gewesen, dass ökonomische Nachhaltigkeit in der Alterssicherung nur über Kapitaldeckung gegeben sei, da Beitragsäquivalenz bzw. -gerechtigkeit auf Kohortenebene angestrebt wurde. Untermauert wurde diese Position mit der Vorstellung eines Staatsbankrotts, der im Umlageverfahren dazu führen würde, dass erworbene Ansprüche nicht ausbezahlt werden könnten. Bismarck vertrat schon früh die Position, dass der Staat als dauerhafte Institution gedacht werden sollte. Seine Argumentation für das Umlageverfahren konnte sich aber nicht durchsetzen. Wirtschaftshistorische Ereignisse wie z.B. die Vernichtung der Rentenkapitalien im Zuge der (Hyper-)Inflation zu Beginn der zwanziger Jahre, die daran anschließende Währungsreform sowie die Kriegsfinanzierung hätten jedoch langsam zu einem Umdenken geführt. Angestoßen durch das arbeitswissenschaftliche Institut der Deutschen Arbeitsfront setzte sich ab den vierziger Jahren dann ein anderes Begründungsmuster durch. Das Argument lautete, dass alles, was für Ältere und Arbeitsunfähige benötigt werden würde, aus dem laufenden Produktionsertrag der Arbeitenden getragen werden müsse. Die üblicherweise mit Mackenroth und Schreiber in Verbindung gebrachte Argumentation der fünfziger Jahre sei insofern gar nicht neu gewesen, so Manow. Die Grundsteine dafür seien in der Weimarer Republik gelegt und schließlich in den vierziger Jahren im arbeitswissenschaftlichen Institut weiterentwickelt worden. Für die aktuelle Debatte konstatierte Manow, dass wir uns in einer individuellen Phase befinden. In dieser stehe nicht mehr das kollektive Volksvermögen und die dynamische Rente im Vordergrund, sondern das Individuum, seine Einstellung, sein Vertrauen, individuelle Renditeerwartungen im Lebenslauf sowie eine Eigentumsgarantie an den Sozialversicherungsbeiträgen. Das Misstrauen in die Politik auch sorgsam mit dem verwalteten Geld umzugehen, dient dabei als Solidaritätsausweis des Umlageverfahrens, so Manow.

Sein Vortrag mündete in einer kontroversen Diskussion zur Relevanz des Mackenroth-Theorems für die heutige Situation. Dabei ging es vor allem um unterschiedliche Einschätzungen darüber, ob ein Kapitaldeckungsverfahren in jedem Fall zu einem höheren Realkapital führe. So wurde am Beispiel der Inflation in den zwanziger Jahren argumentiert, dass durch die erzwungene Anlage der RV in Staatsanleihen faktisch ein Umlageverfahren vorlag. Letztlich erscheine die Annahme, mehr Kapitaldeckung führe zwangsläufig zu mehr Wachstum, theorieabhängig. Einen Automatismus gäbe es nicht und deshalb solle das Theorem auf Basis empirischer Evidenzen beurteilt werden.

Nachhaltigkeit – ein mehrdimensionales Konzept

Nach diesen historischen Betrachtungen des Nachhaltigkeitskonzepts ging es darum, einzelne Dimensionen der Nachhaltigkeit genauer zu untersuchen: finanzielle, soziale und ökologische Nachhaltigkeit.

Finanzielle Nachhaltigkeit

Den Auftakt hierbei machte Prof. Dr. Friedrich Breyer (Universität Konstanz) mit einem Vortrag zu finanzieller Nachhaltigkeit, Generationengerechtigkeit und politischen Mehrheiten. Sein Ausgangspunkt war die Entwicklung der demographischen Situation, die er als gravierend einschätzt. Er verwies darauf, dass künftig kleinere Kohorten in den Arbeitsmarkt eintreten werden und die fernere Lebenserwartung im Alter von 65 Jahren weiter steigen werde. Daraus lasse sich ableiten, dass 2050 mit einem Altenquotienten von 55 (aktuell 35) zu rechnen sei. Diese Rahmenbedingungen führten zu Fragen, wie der Beitragssatz zur gesetzlichen RV angepasst werden soll und welche Konsequenzen sich für das Rentenniveau ergeben. Bis 2025 sind gesetzliche Haltelinien von 20 % bzw. 48 % für diese beiden Werte festgelegt. Breyer wies darauf hin, dass die Einhaltung dieser Haltelinien in Zukunft immer höhere reale Bundeszuschüsse zur Rentenversicherung erfordert, da die Ziele eines Beitragssatzes von höchstens 20 %, eines Rentenniveaus von mindestens 48 % bei einem konstanten Bundeszuschuss im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt nicht miteinander zu vereinbaren sind. Normative Konzepte könnten an dieser Stelle Lösungsansätze liefern. Nach Breyers Ansicht bietet sich z.B. eine Definition der Generationengerechtigkeit an, nach der jede Generation der nachfolgenden eine Bandbreite an Ressourcen und Chancen hinterlassen soll, die mindestens der eigenen entspreche. Breyer operationalisierte diese Bandbreite als Anteil des verfügbaren Einkommens am Bruttoeinkommen. Daher sei seiner Meinung nach eine Fixierung des Beitragssatzes auf den langfristigen Durchschnittswert von 20 % durchaus ethisch begründbar. Diese Schlussfolgerung könne auch aus weiteren normativen Prinzipien wie der Nachhaltigkeit, dem Verursacherprinzip und dem Nutznießerprinzip abgeleitet werden. Mit Blick auf das Rentenniveau kam Breyer daher auch zu der eher pessimistischen Schlussfolgerung, dass ein Absinken des Rentenniveaus aus Sicht der Generationengerechtigkeit geboten sei.

Im Anschluss an diese ökonomische Analyse stellte Breyer die Frage, weshalb eine aus seiner Sicht generationengerechte Rentenpolitik möglicherweise politisch nicht umgesetzt werde. Zwar hielt er die These einer Gerontokratie, nach der die alte Generation, die jüngere ausbeuten kann, nicht für tragend, da die Jüngeren Abwehrmaßnahmen wie z.B. Abwanderung oder eine Reduktion des Arbeitsangebotes ergreifen könnten. Dennoch verwies er auf politische Entscheidungen zugunsten Älterer wie die Einführung der Rente mit 63 und der Mütterrente nach der Bundestagswahl 2013.

Nach diesem Vortrag bestand hoher Diskussionsbedarf, der sich parallel im Chat und direkt im Austausch mit Breyer äußerte. Insbesondere wurde die normative Festlegung einer bestimmten Höhe des Beitragssatzes kritisch hinterfragt, da dies z.B. den politischen Gestaltungsspielraum einschränkt. Zudem wurde angemerkt, dass unter Berücksichtigung der Empfehlungen zur privaten Vorsorge der tatsächliche Beitragssatz aktuell schon über diesem Wert liegt. Die allgemeine Tendenz, dass es zu Herausforderungen bei der finanziellen Nachhaltigkeit kommen werde, erfuhr keinen Widerspruch. Die knappe Anmerkung des Moderators Varwick, dass wer steile Thesen aufstellt, mit steilen Diskussionen rechnen muss, war im Hinblick auf diesen Vortrag sicherlich zutreffend.Soziale Nachhaltigkeit

Soziale Nachhaltigkeit

Im folgenden Beitrag griff Prof. Dr. Camille Logeay (HTW Berlin) die soziale Nachhaltigkeit auf und stellte die Frage, ob diese nur auf Kosten finanzieller Nachhaltigkeit zu erreichen ist. Wie auch Breyer, machte sie deutlich, dass im Umlageverfahren ein Zielkonflikt (Tradeoff) zwischen stabilen Beitragssätzen, konstanter Steuerbelastung und einem unveränderten Rentenniveau vorliege. Dieser Zielkonflikt werde zudem durch den demographischen Wandel noch verstärkt. Zur Entschärfung befürworteten verschiedene Institutionen wie z.B. die Bundesbank, die EU-Kommission oder die OECD den Teilumstieg auf ein Kapitaldeckungsverfahren, da dieses demographiefester und wachstumsfreundlicher sei. Das Umlageverfahren werde in diesen Analysen mit höheren Beitragssätzen bzw. Steuerbelastungen in Verbindung gebracht, die sich negativ auf Beschäftigung und Wachstum auswirken sollen. Demgegenüber verwies Logeay auf Denkanstöße und neue Erkenntnisse aus der ökonomischen Ungleichheitsforschung, denen zufolge der negative Effekt von hohen Beitragssätzen auf das Wachstum nur sehr schwach ausfällt.

Hinsichtlich weit verbreiteter Modellierungen zur finanziellen Nachhaltigkeit unter Berücksichtigung des demographischen Wandels stellte sie heraus, dass die Rolle des Arbeitsmarktes häufig unterbelichtet bleibt. Hierbei erweisen sich insbesondere die strukturelle Zusammensetzung der Erwerbstätigen und insbesondere auch die Berücksichtigung der tatsächlichen Arbeitszeit als wichtig für die finanzielle Nachhaltigkeit. Insbesondere wenn die hohen Teilzeitquoten von Frauen berücksichtigt würden, ergebe sich noch ein erhebliches Potential, um demographische Effekte abzumildern.

Im letzten Teil ihres Vortrages präsentierte Logeay anhand von Simulationsergebnissen eine Übersicht zum Tradeoff zwischen Beitragssatzänderungen und Wachstum. Auf neoklassischen Annahmen basierende Simulationen deuteten darauf hin, dass niedrigere Beitragssätze beschäftigungs- und damit wachstumsfreundlich wirkten. Eigene Simulationsergebnisse, die auf einem keynesianischen Modell aufbauen, zeigten hingegen, dass Beitragssatzerhöhungen, die vollständig als Transfers weitergegeben werden, nicht notwendigerweise negative Folgen für Beschäftigung und Wachstum hätten. Das zeige, dass der Zielkonflikt unter alternativen Annahmen entschärft wird und eine optimistischere Sicht auf das Umlageverfahren geboten ist.

Auch im Nachgang zu diesem Vortrag wurde intensiv diskutiert. Zentral war dabei die Frage, inwiefern keynesianische Modelle, bei denen die kurze Frist im Vordergrund steht, für die Einschätzung der Nachhaltigkeit von Rentensystemen geeignet seien.

Soziale und politische Nachhaltigkeit

Prof. Dr. Bernhard Ebbinghaus (Universität Oxford) fokussierte im darauffolgenden Vortrag die soziale und auch die politische Dimension von Nachhaltigkeit und betrachtete dabei die Wirkung von Rentensystemen auf die Alterseinkommen in Europa. Nach Ebbinghaus können Rentenreformen nur langfristig nachhaltig sein, wenn sie in der Bevölkerung auch breite Akzeptanz finden, weshalb die soziale bzw. politische Dimension von Nachhaltigkeit so wichtig ist. Das Beveridge-Mehrsäulensystem, z.B. in Großbritannien, bestehe aus einer Grundversorgung, die primär Armut im Alter vermeiden soll. Darüberhinausgehende Alterseinkommen würden über zusätzliche Säulen abgedeckt. Das in Deutschland zugrundeliegende Bismarck‘sche Rentensystem ziele hingegen in erster Linie auf Lebensstandardsicherung durch beitragsbezogene staatliche Renten ab. Armutsvermeidung erfolgt über bedarfsgeprüfte Leistungen. Auf Basis dieser zwei Grundtypen führte Ebbinghaus vergleichende Analysen mit dem Datensatz EU-SILC durch. Anhand der Armutsrisikoquote und der Ungleichheit im Alter prüfte er, inwiefern die europäischen Länder ihre selbst gesteckten Ziele der Alterssicherung auch erreichen.

So zeige sich z.B. im britischen Rentensystem, dass die hohe Einkommensungleichheit im Arbeitsleben trotz Grundrente im Alter bestehen bleibe, was mit der freiwilligen privaten Altersvorsorge zusammenhängt. In Deutschland verringert sich die Ungleichheit im Alter. Eine wichtige Rolle spielten in diesem Zusammenhang auch die Generosität und der Zugang zu den jeweiligen Leistungen. In Großbritannien sei etwa die Höhe der Grundrente keineswegs ausreichend, um das Ziel der Armutsvermeidung zu erreichen. Andererseits sei der Zugang zu Mindestsicherungsleistungen in Deutschland sehr restriktiv geregelt, wohingegen die Sozialversicherung eine wichtige Funktion bei der Armutsvermeidung einnehme. Schließlich merkt Ebbinghaus an, dass die Gesamtarchitektur des Rentensystems, als Mischung von staatlicher Rente und privater Zusatzversorgung ausschlaggebend ist. Dabei hätten Grundrentensysteme wie Dänemark und die Niederlande mit mittleren Ersatzquoten und geringem Armutsrisiko besonders gute Bedingungen, während Großbritannien und Irland durch niedrige Grundrenten eher schlechter abschnitten. Unter den Bismarckländern zeige sich für Süd- und Mittelosteuropa, dass Sozialrenten zwar eine armutsvermeidende Wirkung entfalten, aber dass einige Länder am Rande Osteuropas dennoch hohe Armutsraten und niedrige Leistungen aufweisen.

Unter dem Blickwinkel sozialer Nachhaltigkeit schneiden nach Ebbinghaus die Niederlande, nordische Grundrentensysteme sowie osteuropäische Länder mit einer niedrigen Armutsquote und relativ geringer Ungleichheit unter Älteren gut ab. Folglich ließen sich sowohl Armutsvermeidung als auch Reduzierung von Ungleichheit entweder durch sehr generöse Grundrenten mit umfassenden Zusatzsystemen oder durch Sozialversicherungssysteme mit breitem Mindestsicherungsnetz erreichen. In dieser Hinsicht könne Deutschland von anderen Ländern durchaus lernen.

 

Paneldiskussion zur ökologischen Dimension von Nachhaltigkeit

Eine von Kerstin Michaelis moderierte Gesprächsrunde zur ökologischen Nachhaltigkeit in der zweiten und dritten Säule der Alterssicherung rundete den ersten Tag ab. Prof. Dr. Andreas Oehler (Universität Bamberg), Dr. Lisa Knoll (Universität Hamburg), Dr. Annabel Oelmann (Verbraucherzentrale Bremen) und Dr. Michaela Willert (GDV) diskutierten über die Nachhaltigkeitschancen in einem gewinnorientierten Versicherungs- und Finanzmarkt. Immer mehr Menschen wollen mit ihrem Geld Gutes bewirken. Selbst auf Anbieterseite, so die Position Oehlers, gebe es ein hohes Interesse an einer ökologischen Ausrichtung der Geschäftsprozesse. Er verwies hierzu auf empirische Untersuchungen, denen zufolge sich ein Verzicht auf Nachhaltigkeit in geringeren Unternehmenswerten niederschlägt. Deutlich wurde jedoch in der anschließenden Diskussion, dass eine ökologischere Ausrichtung von Kapitalanlagen aus vielerlei Hinsicht gar nicht so einfach ist. Allem voran fehle es an verbindlichen Kriterien für entsprechende Produkte. Das sei auch ein wesentlicher Grund dafür, dass nachhaltige Produkte weniger nachgefragt würden. Hinzu komme das Problem des sog. Greenwashings – bei dem Verbraucherinnen und Verbraucher leicht getäuscht werden können. Oelmann zeigte hier auf, dass sich diese sich angesichts der komplexen Produktlandschaft überfordert fühlen. Dieser These von zu hoher Komplexität und mangelnder Transparenz im Hinblick auf die Nachhaltigkeit schlossen sich auch die anderen Panelisten an – jedoch mit unterschiedlichen Schwerpunkten. Während Oehler sich für einen klaren gesetzlichen Rahmen stark machte, der den Entscheidungsprozess vereinfache, betonte Willert die schon bestehenden Bemühungen von Versicherungsanbietern. Knoll ergänzte, dass es Regulierungsbemühungen auf EU-Ebene gibt, die mithilfe einer Nachhaltigkeits-Taxonomie einen verbindlichen Regulierungsrahmen schaffen sollen. Sie kritisierte jedoch, dass hinter dem Schleier technischer Formulierungen für eine solche Taxonomie häufig hochpolitische Prozesse stecken, die letztlich für Nachhaltigkeitsbemühungen entscheidend seien. Sie verwies etwa darauf, dass im Gefolge geplanter Rechtsänderungen auf EU-Ebene nationale Regulierungsbehörden wie die BaFin der Logik von Nachhaltigkeit verpflichtet werden könnten – ohne, dass dies vorab offen politisch ausgehandelt worden sei. Angesicht der sehr komplexen Regulierungsfragen wandte Oehler seinen Blick wieder auf die Verbraucherinnen und Verbraucher. Er plädierte dafür, unsere arbeitsteilige Gesellschaft anzuerkennen, weshalb wir auch aufhören sollten, ihnen eine rationale Einschätzung hochkomplexer und wenig regulierter Finanzmärkte abzuverlangen. Stattdessen seien Institutionen gefragt, die entsprechende Orientierungshilfen auf Vorsorgemärkten bereitstellten – ohne strenge Regulierung sei das jedoch kaum möglich

Zusammenhänge zwischen Corona, RV und Nachhaltigkeit

Roßbach eröffnete den zweiten Veranstaltungstag mit einer Bestandsaufnahme zu den Implikationen der Corona-Pandemie für die gesetzliche RV aus einer Nachhaltigkeitsperspektive. Sie machte deutlich, dass in Krisensituationen automatisch stabilisierende Mechanismen greifen, die sowohl das Ziel verfolgen, die kurzfristige Liquidität zu sichern, aber es auch erlauben, dass sich die Finanzlage veränderten Rahmenbedingungen anpasst.

Roßbach verwies darauf, dass es 2020 trotz der Krise immer noch einen Anstieg der Beitragseinnahmen aus Erwerbstätigkeit gegenüber dem Vorjahr gegeben habe – wenn auch weniger als vor der Krise geschätzt. Erhöhte Beitragszahlungen der Bundesagentur für Arbeit aufgrund des starken Anstiegs der Kurzarbeit hätten für eine zusätzliche Stabilisierung des Systems gesorgt. Insgesamt illustrierten die präsentierten Ergebnisse die Relevanz des Netzes der sozialen Sicherung. In Bezug auf die RV begrenzen etwa Beiträge aus Lohnersatzleistungen die Auswirkungen für die Versicherten.

Dennoch gehe auch die Corona-Krise nicht spurlos an der RV vorbei. Aktualisierte Schätzungen deuteten darauf hin, dass die Nachhaltigkeitsrücklage schneller sinke als noch zu Beginn des Jahres 2020 erwartet worden sei und daher auch der Beitragssatz früher ansteigen werde. Die gesetzliche Haltelinie von 20 % werde aktuellen Schätzungen zufolge jedoch auch 2025 nicht überschritten. Auch die zweite Haltelinie, das Rentenniveau von 48 %, sei in den nächsten Jahren nicht gefährdet. Im Gegenteil, aufgrund von prognostizierten sinkenden Durchschnittslöhnen in Kombination mit dem ausgesetzten Nachholfaktor sei sogar von einem Anstieg auszugehen.

Im Hinblick auf die Nachhaltigkeitsrücklage zeigten Schätzungen, dass die untere Grenze von 0,2 Monatsausgaben bis 2025 nicht unterschritten wird. Roßbach bekräftigte dennoch ihre Forderung, diese Grenze anzuheben. Die Mindestrücklage sei ein elementarer Stabilitätsfaktor für die RV. Sie verwies darauf, dass im Jahr 2020 die aktuell vorgeschriebenen 0,2 Monatsausgaben als Liquiditätsreserve nicht ausgereicht hätten.

Wie lässt sich eine nachhaltige Alterssicherungspolitik umsetzen?

Im darauffolgenden Beitrag widmete sich Prof. Dr. Frank Nullmeier (Universität Bremen) der politischen Analyse von Nachhaltigkeitsbestrebungen. Der Beitrag war zweigeteilt: In einem ersten Teil erörterte er, wie brauchbar der Begriff der Nachhaltigkeit für die politische Entscheidungsfindung ist. Als Sammelbegriff suggeriere Nachhaltigkeit zunächst eine Vereinbarkeit der unterschiedlichen Nachhaltigkeitsdimensionen (ökonomisch, sozial, ökologisch). Ob eine solche Vereinbarkeit existiert, erscheint für Nullmeier gerade in Bezug auf die Rentenpolitik fraglich. Ein guter Beleg dafür sei, dass unter dem Label der Nachhaltigkeit häufig alte Debatten schlicht weitergeführt würden. Werde Nachhaltigkeit jedoch kontrastiert mit Begriffen wie Resilienz, Prävention oder auch Fortschritt, ließe sich das Neue des Begriffs verdeutlichen. Nachhaltigkeit ist im Gegensatz zu Fortschritt ein Abwehr- oder Sicherungsbegriff, auch wenn diese Sicherung bisweilen radikale Veränderung impliziere. Ausgehend von einem solchen Begriffsverständnis nahm Nullmeier im zweiten Teil eine Strategieanalyse vor, die das Potential der RV als Nachhaltigkeitsakteur aufzeigte. Aufgrund der Organisationsstruktur der RV sah Nullmeier diese als kollektiven Akteur kaum in der Lage, im Sinne der Nachhaltigkeit eigenständig politisch zu handeln. Zwar könne das Unternehmen durchaus bestimmte Organisationsprozesse ökologisch verträglicher gestalten – was in Ansätzen bereits geschehe, das Potential, im politischen Feld Veränderungen anzuschieben, sei dagegen gering. Das liege zum einen am selbstverwalteten Charakter der RV und zum anderen an den engen politischen Vorgaben. Aus der Diskussion ergab sich daran anschließend ein interessanter Gedanke, der auf mögliche Nachhaltigkeitspotentiale der Selbstverwaltung verwies: Zwar seien sozialpartnerschaftliche Selbstverwaltungsstrukturen relativ behäbig, allerdings könnten darin gefasste Entscheidungen durchaus als nachhaltige Entscheidungen gesehen werden. Denn, sind solche Entscheidungen erstmal getroffen, ermöglichten sie längerfristige Lösungen, weil diese durch einen breiten Konsens getragen würden und allen Akteuren Handlungssicherheit geben.

Paneldiskussion: Nachhaltigkeit durch Nachhaltigkeitskommissionen?

In der abschließenden Diskussionsrunde wurde es nochmals hochpolitisch. Die Politikwissenschaftlerin Prof. Dr. Andrea Römmele diskutierte mit Mitgliedern der 2002 eingesetzten „Kommission für die Nachhaltigkeit in der Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme“ über den Stellenwert von Kommissionen bei der Gestaltung des Alterssicherungssystems. An dem Podium nahmen teil: Prof. Dr. h.c. Axel Börsch-Supan, Ph.D. (Max-Planck-Institut für Sozialpolitik und Sozialrecht), Prof. Dr. Gisela Färber, Prof. Dr. Edda Müller (beide Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer) und Prof. Dr. Dr. h.c. Bert Rürup (Handelsblatt Research Institute). Rürup hob bereits in seinem Eingangsstatement die starke politische Prägung von Kommissionen hervor. Dieser Sichtweise schlossen sich die anderen Podiumsteilnehmerinnen und-teilnehmer weitestgehend an. Deutlich machte das z.B. Müller, die Kommissionen als Instrumente der Politik bezeichnete. Sie erfüllen dabei gleich mehrere Funktionen, sei es lt. Rürup um politischen Entscheidungsträgern „Zeit zu kaufen“ und Kompromisslinien aufzuzeigen oder sei es um eine Legitimation für unpopuläre politische Entscheidungen zu schaffen (so Müller). Dass die Entscheidungsprozeduren und Ergebnisse von Kommissionen stark politisch geprägt sind, sollte lt. Färber dabei keineswegs als Makel solcher Kommissionen gesehen werden. Dem schloss sich auch Rürup an. Da Rentenpolitik aus seiner Sicht vor allem Verteilungspolitik sei, deren Konflikte sich allein mit den Instrumenten der Wirtschaftswissenschaft nicht bearbeiten ließen, handele es sich immer um ein hochpolitisches Feld. Im Kontrast dazu betonte Börsch-Supan, dass neben Verteilungsfragen ein Kern nüchterner (neutraler) wissenschaftlicher Fakten sehr wohl handlungsleitend für Kommissionen sein sollte. Rückblickend sei insbesondere die Verständigung auf einen Kranz von vermeintlich neutralen wissenschaftlichen Fakten ein Grund für den politischen Erfolg der Nachhaltigkeitskommission gewesen (so Rürup und Börsch-Supan) – auch wenn sich einige Annahmen lt. Färber im Nachhinein als fehlerhaft erwiesen. Dieser „Trick“ ökonomische und demographische Annahmen aus dem Diskussionsprozess herauszuhalten hat, so Börsch-Supan, mit Blick auf die Arbeit in der jüngsten Kommission „Verlässlicher Generationenvertrag“, jedoch nur einmal funktioniert. Neben diesen grundlegenden Debatten sorgten vor allem die Berichte von den Hinterbühnen der Kommissionsarbeit für einen wohl einmaligen und sehr unterhaltsamen Einblick. So berichtete Müller von den Wirrungen der Pressearbeit. Rürup zeigte auf, dass gebrochene Verschwiegenheitsregeln und die geheime Weitergabe von Informationen an die Presse durchaus zum „Spiel“ einer solchen Kommission gehören. Und Färber konnte von lukrativen Angeboten bestimmter Lobbyverbände berichten. Wer würde im Anschluss an diese Diskussion nicht gerne einmal bei solchen Kommissionen im Verborgenen lauschen?

Schlusswort zur FNA-Jahrestagung 2021

Dr. Stephan Fasshauer, Direktor der Deutschen Rentenversicherung, kam im Schlusswort die schwierige Aufgabe zu, die inhaltlich vielfältige Tagung in seinen Grundlinien zusammenzufassen. Insgesamt hätten die Vorträge verdeutlicht, dass Nachhaltigkeit nicht nur etwas mit Vorsorgeorientierung zu tun habe, sondern sehr stark auch mit Verantwortung und Bewusstsein. Es sei daher auch wenig sinnvoll, Nachhaltigkeit allein finanziell zu betrachten – berücksichtigt werden müssten auch die soziale und ökologische Dimension. Ein wesentlicher Beitrag der Tagung sei es gewesen, diese Nachhaltigkeitsdimensionen systematisch zu erörtern und eben auch die inhärenten Zielkonflikte verschiedener Dimensionen zu diskutieren. Die lebhaften Diskussionen hätten gezeigt, dass sich nicht nur die Referentinnen und Referenten, sondern auch das Publikum dieser für die Nachhaltigkeitsdebatte wichtigen Aufgabe gestellt hätten.

Das Grundrentengesetz tariert das Verhältnis von gesetzlicher Rentenversicherung (RV) zu den subsidiären Sicherungssystemen neu aus. Die Bedürftigkeitsprüfung, bisher ein typisches Element der Grundsicherung, wird in abgeschwächter Form in die gesetzliche RV übernommen: Seit 2021 können auch Versichertenrenten der gesetzlichen RV jedenfalls zum Teil vom Einkommen des Rentenbeziehenden und dessen Ehepartnerinnen und Ehepartnern abhängen. Auf der anderen Seite wird ein für die RV typisches Element – die Vorversicherungszeit für eine bestimmte Rentenleistung – auf die subsidiären Leistungen übertragen: Die Höhe der Grundsicherungsleistung hängt künftig auch von Versicherungszeiten in der gesetzlichen RV bzw. vergleichbaren Alterssicherungssystemen ab.

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